Cadre réglementaire, légal et juridique applicable à la gestion et l’exploitation forestière, à la transformation et au commerce du bois en Papouasie-Nouvelle-Guinée

Gouvernance forestière en Papouasie-Nouvelle-Guinée

La loi sur les forêts de 1991 règlemente la conservation, la gestion et l’utilisation des forêts de PNG. Plusieurs amendements ont été approuvés depuis cette loi, le dernier datant de 2010. Cet amendement place la conservation et la gestion des forêts sous l’autorité du ministère des Forêts à travers l’Autorité forestière de Papouasie-Nouvelle-Guinée (PNGFA). La PNGFA surveille et s’assure que les règles et règlementations au sein du secteur forestier du pays sont respectées, et elle est, en tant que telle, responsable de l’attribution des droits d’exploitation du bois, en accord avec les règlements forestiers (1998).

La loi attribue en outre un rôle au Conseil national des forêts (NFB) qui surveille les activités de la PNGFA et des Comités de gestion de la forêt provinciale (PFMC). Le rôle de ces derniers est de constituer un forum composé des acteurs du milieu afin d’assister à la préparation, la mise en œuvre et le contrôle des Plans des forêts provinciales et des programmes de développement forestier.

La Loi de 2014 “conservation et protection de l’environnement” place la conservation et la protection de l’environnement sous l’autorité du Ministre de l’Environnement, de la Conservation et du Changement Climatique, grâce à l’Autorité de la protection et de la conservation de l’environnement (CEPA). La CEPA est responsable de faire respecter et appliquer les lois de protection environnementale, dont la loi environnementale de 2000 et la loi de 1966 sur le contrôle et la protection de la faune.

Droits légaux d’exploitation

La Papouasie-Nouvelle-Guinée (PNG) a un taux très élevé de propriété foncière coutumière, environ 97% de la superficie totale du pays. La loi constitutive des groupes fonciers de 1974 a permis aux propriétaires fonciers de PNG de constituer une entité corporative afin de gérer leur propre terre coutumière, il s’agit par exemple d’une forme juridique destinée à représenter les propriétaires fonciers coutumiers. Les Groupes fonciers incorporés (ILG) ont pour objectif de faciliter la représentation des propriétaires fonciers et le partage des bénéfices provenant de l’exploitation des ressources naturelles. Cependant, pour un certain nombre de raisons, le mécanisme des ILG aurait été bien mal employé, ce qui a conduit à la prolifération et la fragmentation des ILG. La loi modifiée de 1987 (conversion de régime foncier) a autorisé les ILG et autres groupes coutumiers à enregistrer correctement leur terre. La loi modifiée de 2007 a réformé plus encore la façon dont les ILG sont gérés et enregistrés. Elle a également établi une nouvelle procédure grâce à laquelle les ILG peuvent rendre leur terre coutumière disponible afin qu’elle soit aménagée et puisse notamment être exploitée commercialement.

Selon la loi forestière de 1991 et ses amendements, la répartition des ressources forestières en PNG peut se faire par le biais de 4 différents arrangements.                                          

1. Permis de coupe – (Timber Permit-TP)
2. Autorisation de coupe (Timber Authority-TA)
3. Licence (L)
4. Autorisation de déboisement Forest Clearing Authority (FCA).

Chaque compagnie forestière doit détenir un Certificat de constitution valide et doit également s’enregistrer en tant que Participant de l’industrie forestière (FIP).                          

• Un Permis de coupe (Timber Permit- TP) est délivré au FIP par le ministère des forêts, sur recommandation du Conseil national des forêts (NFB). Les TP s’appliquent aux opérations d’exploitation forestière à long terme, à grande échelle. Un permis est seulement accordé une fois que les droits d’exploitation du bois ont été obtenus auprès des propriétaires terriens par l’Autorité forestière de Papouasie-Nouvelle-Guinée (PNGFA), au terme du processus en 34 étapes de l’Accord d’aménagement forestier (FMA). Le FMA comporte un certificat des PFMC et expose les avantages pour les propriétaires fonciers (pécunaire et autres), les coupes autorisées, les récoltes de bois (exportations de grumes et/ou transformation domestique) et la durée de l’accord (avec une révision après 10 ans, puis ensuite tous les 5 ans).
  Avant la loi forestière de 1991, la PNGFA a acquis les droits d’exploitation du bois des propriétaires fonciers grâce au processus d’Accord d’achat des droits sur le bois (TRP) (pour un TP) et le processus d’Entente forestière locale (LFA) pour un accord sur les transactions privées, dans le cadre de l’abattage et de la commercialisation.
  La loi forestière actuelle conserve les anciens TRP et LFA mais n’en autorise pas de nouveaux. La Cour suprême a depuis jugé (#87/2017) que les TRP peuvent être renouvelés.
  La loi environnementale de 2000 requiert en outre une Déclaration d’impact environnemental (EIS) pour les opérations d’exploitation du bois lorsque la production annuelle excède les 70 000 m³.
• Une Autorisation de coupe – Timber Authority (TA) est remise à un FIP par le Ministère Provincial sur recommandation du PFMC et avec l’accord du NFB. Les TA sont valables pour les opérations forestières à petite échelle (et généralement à court terme). Le détenteur d’une TA acquiert directement les droits d’exploiter le bois des propriétaires fonciers. Le processus de demande d’obtention d’une TA est exposé dans les « lignes directrices relatives à la délivrance des autorisations de bois » de la PNGFA. Ce processus inclue la soumission d’une Vérification de propriété avec accord écrit des propriétaires fonciers. (Note : il s’agit d’un document interne à la PNGFA. Une société n’en possède pas nécessairement d’exemplaire. Les règlementations prévoient aussi un formulaire de confirmation du PFMC montrant que les propriétaires ont signé le document de Vérification de propriété. Il existe différentes catégories de TA (TA-01 à 05) : TA-01 autorise l’exploitation du bois seulement pour la transformation domestique lors d’opération à petite échelle, jusqu’à 5 000m³ (lorsque que la zone considérée n’est pas couverte par un FMA existant). De plus le bois peut également être exploité pour l’exportation de grumes et/ou la transformation domestique depuis les zones attribuées au dégagement de ligne de route qui sont aussi sous régime FMA et font moins de 12,5 km de longueur (TA-02), conversion d’utilisation des terres pour les zones de moins de 50 hectares (TA-03), autres produits forestiers (TA-04), ou exploitation de plantation (TA-05).
• Les détenteurs d’un Permis de coupe de bois (TP) ou d’une Autorisation de bois (TA) peuvent obtenir une Licence de bois (L) afin de mener une activité forestière (par exemple l’exploitation du bois de balsa) qui se trouve en dehors du champ de leur TP ou TA. Une licence de bois a une validité maximum de 12 mois et couvre seulement une province.                                                                                                      
• Une Autorisation de déboisement – Forest clearing Autorité (FCA) est délivrée à un FIP par le ministère des forêts, sur recommandation du PFMC et avec le consentement du NFB. Les FCA s’appliquent aux conversions de forêt à grande échelle, pour usage agricole ou pour l’utilisation des terres (par exemple plus grandes que les TA-02 et TA-03). Le processus de demande d’une FCA est décrit dans les lois forestières (amendement) de 2000 et 2007. Le processus comprend la remise de la Vérification de propriété et l’accord de chaque agent de tribu en possession des ressources (ou ILG, s’il sont formés), ainsi qu’un Accord de vente et d’achat entre le FIP et les propriétaires fonciers au sujet de l’achat, l’exploitation et la transformation ou la commercialisation de bois.
  Les FCA peuvent être délivrées pour un dégagement de ligne de route qui est de plus de 12,5 km de long. Les demandes pour les lignes de route nécessitent l’approbation du ministère des travaux publics (DOW). Les FCA peuvent également être délivrées pour la conversion d’une zone foncière de plus de 50 hectares, destinée à l’agriculture (ou autre utilisation des terres). Ces demandes nécessitent soit un Acte de bail du gouvernement (par exemple un Bail agricole commercial spécial (SABL) du ministère des terres et de l’aménagement du territoire (DLPP)), soit d’autres documents relatifs au régime foncier (par exemple une Vérification de propriété), avec les accords adéquats venant du ministère de l’agriculture et de l’élevage (DAL) et de la CEPA.
  
  Le processus d’acquisition de terres SABL est exposé dans la loi foncière de 1996. À travers le mécanisme du SABL, les propriétaires fonciers coutumiers louent leur terre à l’état, qui ensuit la loue, ou à un preneur pour l’aménagement du territoire et l’utilisation des terres. Si le défrichement des forêts est prévu dans le cadre d’un SABL, le développeur doit s’enregistrer en tant que FIP et obtenir une FCA de la PNGFA afin de pouvoir vendre ou utiliser les grumes. Les SABL (et également les FCA délivrées pour les SABL) sont sources de controverse à cause des problèmes qui sont souvent liés à leur approbation. En effet, les informations ne sont pas correctement partagées et il n’y a pas de consultation appropriée de tous les propriétaires fonciers et communautés concernées, avant qu’un SABL soit accordé sur leurs terres.
  
  La loi environnementale de 2000 nécessite également une Déclaration d’impact environnemental (EIS) pour les opérations de défrichage des terres, lorsque la production annuelle dépasse 70 000m3.

Taxes et redevances

Le FIP est responsable pour le paiement de tous les impôts, redevances, primes pour les propriétaires fonciers, avantages au développement et prélèvements requis, comme défini dans l’arrangement spécifique d’attribution des ressources forestières.

Les Bureaux forestiers provinciaux de la PNGFA sont responsables de la collecte des recettes et de l’émission des reçus. Les redevances d’abattage sont payées selon les Procédures pour l’identification, la mise à l’échelle et le suivi des grumes récoltées lors des opérations d’abattage dans les forêts naturelles. Le montant des royalties est déterminé par le ministère des forêts. Il s’agit d’un montant défini par essence. Les royalties sont payées à la PNGFA qui agit en tant qu’administrateur pour le compte des groupes de propriétaires fonciers. Il y a en outre un Prélèvement de reforestation plus faible.

D’autres primes, versées en liquide ou en nature au propriétaire, peuvent également s’appliquer.

Le FIP est également responsable du paiement correct des droits à l’exportation et prélèvements, comme cela est requis par les Services des douanes de PNG, ainsi que toutes autres redevances dues aux organismes règlementés. Les taxes à l’exportation et les prélèvements ne s’appliquent pas à la plantation de grumes ou aux produits du bois transformés. Dans le cadre des Procédures pour l’exportation de grumes en PNG, la société SGS PNG Ltd (SGS) est contractuellement chargée d’utiliser un Système de surveillance de l’exportation des grumes. Cela implique de vérifier que les volumes de grumes exportés et les essences sont correctement déclarés et que tous les calculs des taxes à l’exportation et les prélèvements sont corrects. Les produits du bois transformés sont exportés et nécessitent également un Permis d’exportation, mais les taxes à l’exportation ou prélèvements ne sont pas facturés et la SGS n’a pas à procéder à une inspection.

La Taxe à l’exportation des grumes constitue la taxe essentielle pour les sociétés d’exportation de grumes. Cette taxe est payée à la Commission des finances publiques (IRC). La taxe sur les exportations de grumes a été réintroduite et est progressive. Des pourcentages croissants sont appliqués aux bois plus précieux. En pratique, cela signifie que la taxe d’exportation de grume est au minimum de 25%, avec une augmentation progressive de 59% selon la valeur des grumes. Le document utilisé afin de calculer ces taxes est la Déclaration d’exportation pour les Douanes, qui est basé sur le Rapport d’inspection réalisé par la SGS, après le chargement des navires. Les poteaux bruts et grumes équarries tombent sous ce régime fiscal. Dans le cadre du budget de PNG pour 2020, la taxe à l’exportation de grumes est passée de 35% à 59%, ce qui a eu pour conséquence un déclin récent dans les volumes moyens de grumes chaque mois. Le Prélèvement sur le développement de l’exportation de grumes (LEDL) existe pour les projets dans les districts visés, défini à 8,00 Kina par mètre cube dans la Loi forestière de 2006, sauf pour la plantation de grumes. Ce prélèvement est versé aux Douanes au moment de l’exportation.

En Janvier 2019, les journaux locaux ont également signalé que le gouvernement de PNG travaillerait sur une proposition de loi qui infligerait une taxe aux sociétés forestières déclarant des pertes à maintes reprises et seraient pour cette raison exemptées d’impôt sur le revenu. Aucune confirmation officielle de cela n’a encore été trouvée.

Activités d’exploitation du bois

Les exigences spécifiques concernant les activités d’exploitation du bois dépendent des accords d’affectation des ressources forestières.

• Permis de coupe (Timber Permit - TP) les détenteurs doivent soumettre à la PNGFA pour approbation des Plans quinquennaux de travail de forêt avec 1% d’inventaire, des Plans d’abattage annuel avec 1% d’inventaire et des Plans d’installation avec 10% d’inventaire. Ces 3 niveaux de planification sont décrits dans le document de la PNGFA « Procédures de planification, surveillance et contrôle pour les opérations d’abattage dans les forêts naturelles sous permis de coupe de bois ».
• Autorisations de coupe (Timber Authority - TA) délivrées pour la transformation domestique (TA-01), elles nécessitent un plan de projet annuel (ou moins) avec 10% d’inventaire. Les TA délivrées pour dégagement de lignes de route (TA-02), conversion d’utilisation des terres (TA-03) et autres produits forestiers (TA-04) nécessitent un plan de projet annuel (ou moins) avec 1% d’inventaire. Les TA délivrées pour l’exploitation de plantation (TA-5) nécessitent des Plans quinquennaux de travail forestier avec 1% d’inventaire, des Plans d’abattage annuel avec 1% d’inventaire et des Plans d’installation avec 10% d’inventaire. Ces 3 niveaux de planification sont décrits dans le document de la PNGFA « Lignes directrices pour la délivrance d’autorisations de bois ».
• Licence (L) les détenteurs (voir ci-dessus) n’ont pas à soumettre les plans pour les activités d’exploitation du bois qui se trouvent en dehors du champ de leur TP ou TA.
• Autorisation de déboisement (FCA) délivrées pour la conversion d’utilisation des terres, elles nécessitent des Plans quinquennaux de travail de la forêt, des Plans d’abattage annuels ainsi que des Plans d’installation. Les FCA délivrées pour le dégagement de lignes de route nécessitent une carte (sans que l’échelle soit spécifiée) et une description du projet de ligne de route, apportant des détails sur le régime foncier et le tracé, en sections numérotées tous les 5km.

La loi environnementale de 2000 précise qu’elles sont les approbations environnementales nécessaires pour l’exploitation du bois et les opérations de transformation. Les Permis environnementaux sont nécessaires pour les activités forestières mineures (par exemple les TA), la foresterie, la production de produits en bois (par exemple TP ou TL) et l’exploitation forestière ainsi que le défrichage des terres (par exemple FCA). Les opérations d’abattage doivent également respecter le Code de 1996 sur les bonnes pratiques d’abattage en Papouasie-Nouvelle-Guinée.

Le document « Procédures pour l’identification, la mise à l’échelle et le suivi (dont l’auto-évaluation des royalties) des grumes récoltées lors des opérations d’abattage dans les forêts naturelles » précise les exigences post-exploitation pour le marquage des grumes, la mise à l’échelle et la conservation des informations. Cela inclue les Licences de cubage de bois (les grumes doivent être mesurées par un mesureur enregistré venant de la PNGFA), les Documents de mise à l’échelle des grumes (les mesures des grumes doivent être enregistrées dans les documents officiels de la PNGFA), le Certificat d’exécution satisfaisante des travaux (mise en place) et les Retours mensuels de grumes (qui doivent être soumis à la PNGFA). Chaque bassin à grumes et camp de base nécessitent un formulaire d’autorisation du propriétaire du bassin à grumes/de l’emplacement du camp de base d’abattage.

Les Procédures de la PNG pour l’exportation de grumes nécessitent que les exportateurs de grumes se soumettent à des inspections et à un processus de certification par un tiers avant l’exportation, afin de confirmer le lieu d’origine, les essences, le volume et le prix des grumes. L’inspection est menée par la SGS qui utilise des étiquettes à codes-barres qui sont attribuées à toutes les grumes situées dans la zone de débarquement. Chaque étiquette comporte deux feuillets détachables qui sont retirés au moment du transport (un pour l’inspecteur de la SGS et l’autre pour l’exportateur).

Droits des tiers

On estime qu’entre 97% et 99% des forêts de PNG relèvent du mode de propriété foncière traditionnelle, détenues par les propriétaires autochtones. La propriété foncière coutumière est inscrite dans la Constitution de PNG et protégée par la loi, notamment la loi foncière de 1996 et la loi forestière de 1991.

Les exigences spécifiques visant à assurer les droits des propriétaires fonciers coutumiers sont reconnues et respectées en fonction d’accords d’affectation des ressources forestières :

• En vertu d’un Permis de coupe (TP), le gouvernement de PNG acquiert les droits d’exploitation du bois de la part des propriétaires fonciers coutumiers à travers le processus FMA (ou TRP) (voir les Droits légaux d’exploitation). Toutes les demandes de plan d’installation doivent inclure un Formulaire d’identification du propriétaire du site culturel.
• En vertu d’une Autorisation de coupe (TA), le FIP acquiert directement les droits sur le bois de la part des propriétaires fonciers coutumiers (voir les Droits légaux d’exploitation). Les demandes en vue des TA-01 à 04 doivent inclure un formulaire signé de Vérification de propriété et de consentement des propriétaires fonciers. Les demandes concernant les TA-05 doivent inclure une preuve du consentement venant des propriétaires légaux de la plantation et des produits issus des plantations.
• Avec une Licence (L), il n’y a pas d’exigences supplémentaires dans le cadre d’activités qui se trouvent en dehors du champ du TP ou de la TA.

Dans le cadre d’une Autorisation de déboisement (FCA) pour la conversion de l’utilisation des terres, le gouvernement de PNG acquiert les droits d’exploiter le bois venant des propriétaires fonciers coutumiers à travers le processus d’Acte de bail du gouvernement (voir les Droits légaux d’exploitation). Dans le cadre d’une FCA pour dégagement de ligne de route, le FIP acquiert directement les droits du bois des propriétaires fonciers coutumiers. Les demandes de dégagement de ligne de route doivent inclure des formulaires de Vérification de propriété et de consentement des propriétaires fonciers.

Commerce et transport

L’exportation de grumes et/ou la transformation domestique sont autorisées dans le cadre des arrangements TP, TA, L et FCA (à l’exception du TA-01 qui autorise uniquement la transformation domestique). Pour l’exportation, il est nécessaire de posséder un Permis d’exportation délivré par le ministère des forêts, ainsi qu’une Licence d’exportation délivrée par le ministère du commerce et de l’industrie (DTCI).

Des prix négociés pour les ventes de grumes doivent être approuvés par la division marketing de la PNGFA avant que les contrats de vente ne soient finalisés. Après l’approbation, le contrat de vente doit être soumis à la PNGFA en même temps qu’une demande pour une Licence d’exportation. Il s’agit là d’une exigence formelle dans le cadre de l’Ordonnance du DTCI de 1973 sur les exportations (contrôle et validation). Ensuite, la PNGFA est en charge de délivrer un Permis d’exportation. En même temps, dans le cadre des procédures de PNG pour l’exportation de grumes (avril 1996), la SGS doit être notifiée de toutes les prochaines expéditions par le biais d’une feuille d’information officielle. L’exportateur est tenu de s’assurer que le paiement des royalties a été effectué pour toutes les grumes comprises dans la Déclaration des grumes à exporter. La SGS vérifie le détail des expéditions autorisées, déclarées dans le Permis d’exportation de grumes, ainsi que dans la Déclaration des grumes à exporter. La SGS procède également à une vérification physique des grumes afin de vérifier que la mise à l’échelle et l’identification des espèces sont exactes. Une fois le chargement du navire terminé, la SGS produit un Rapport d’inspection des grumes qui montre la vérification officielle des types d’essences de bois et des volumes expédiés/transportés. Ce rapport est utilisé par la PNGFA et aussi par les fonctionnaires des douanes à l’embarquement afin de dédouaner les expéditions au moment de l’exportation.

L’exportateur est alors tenu d’envoyer les copies de tous les documents officiels (connaissement, facture et déclaration d’exportation) au siège social de la SGS afin de faciliter l’ajout dans la base de données et les prochains rapports.